00470 - Perbaikan Regulasi Sektor Perbankan Syariah: Kajian Komprehensif Shariah Governance, Transformasi Fatwa, dan Penguatan Kelembagaan

Artikel ini mengkaji urgensi perbaikan regulasi sektor perbankan syariah Indonesia, khususnya pada lima dimensi strategis: transformasi fatwa DSN-MUI menjadi hukum positif, penguatan tugas dan fungsi Dewan Pengawas Syariah (DPS) beserta audit syariah, integrasi kelembagaan DSN-MUI dengan Otoritas Jasa Keuangan (OJK), pengaturan komprehensif Unit Usaha Syariah (UUS) termasuk mekanisme spin-off, serta konsolidasi kewenangan penyelesaian sengketa perbankan syariah. Melalui metode kajian normatif-yuridis dan sintesis literatur, artikel ini menemukan bahwa kerangka regulasi shariah governance Indonesia masih belum komprehensif, terutama pada aspek prosedur adopsi fatwa, kerangka kerja audit syariah, independensi DPS, dan koordinasi lintas kelembagaan. Temuan utama menunjukkan bahwa transformasi fatwa ke hukum positif memerlukan standardisasi proses yang melibatkan tiga model adopsi; pengawasan syariah membutuhkan pembagian peran yang jelas antara DPS, auditor internal, dan auditor eksternal; integrasi fungsional DSN-MUI ke dalam OJK lebih tepat daripada integrasi struktural penuh; serta penyelesaian sengketa perbankan syariah memiliki pijakan konstitusional yang kuat pasca Putusan MK Nomor 93/PUU-X/2012. Artikel ini merekomendasikan reformasi regulasi yang berbasis bukti akademik dan kajian yuridis mendalam sebagai prasyarat percepatan pertumbuhan dan penguatan kepercayaan publik terhadap industri perbankan syariah.

Kata kunci: perbankan syariah, shariah governance, fatwa DSN-MUI, Dewan Pengawas Syariah, audit syariah, Unit Usaha Syariah, OJK

Abstract

This article examines the urgency of regulatory reform in Indonesia's Islamic banking sector, focusing on five strategic dimensions: the transformation of DSN-MUI fatwas into positive law, strengthening the duties and functions of the Shariah Supervisory Board (DPS) along with shariah audit frameworks, the institutional integration of DSN-MUI with the Financial Services Authority (OJK), comprehensive regulation of Islamic Business Units (UUS) including spin-off mechanisms, and the consolidation of Islamic banking dispute resolution authority. Using normative-juridical and literature synthesis methods, this article finds that Indonesia's shariah governance regulatory framework remains insufficiently comprehensive, particularly regarding fatwa adoption procedures, shariah audit frameworks, DPS independence, and cross-institutional coordination. Key findings indicate that transforming fatwas into positive law requires process standardization involving three adoption models; shariah supervision requires a clear division of roles among DPS, internal auditors, and external auditors; functional integration of DSN-MUI into OJK is more appropriate than full structural integration; and Islamic banking dispute resolution has a strong constitutional foundation following Constitutional Court Decision Number 93/PUU-X/2012. This article recommends evidence-based regulatory reform grounded in thorough juridical study as a prerequisite for accelerating growth and strengthening public trust in the Islamic banking industry.

Keywords: Islamic banking, shariah governance, DSN-MUI fatwa, Shariah Supervisory Board, shariah audit, Islamic Business Unit, OJK

PENDAHULUAN

Kerangka regulasi dan kelembagaan perbankan syariah Indonesia telah berkembang melalui undang-undang khusus, regulasi otoritas moneter/keuangan, serta perangkat fatwa dan standar pendukung, namun literatur menilai bahwa banyaknya regulasi yang tersedia belum otomatis membentuk kerangka shariah governance yang benar-benar komprehensif dan operasional, terutama pada aspek proses, struktur, serta efektivitas pengawasan kepatuhan syariah (shariah compliance) (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Jusri & Maulidha, 2020; Mukhzarudfa, 2019). Sejumlah kajian menekankan bahwa karakter pembeda utama perbankan syariah dibanding konvensional terletak pada kewajiban kepatuhan terhadap prinsip syariah dan adanya arsitektur pengawasan syariah—khususnya melalui Dewan Pengawas Syariah (DPS) sebagai pengawas internal dan relasi fatwa DSN-MUI sebagai rujukan normatif transaksi (Faozan, 2013; Nurhisam, 2016; Purnomo, 2019). Di sisi lain, penelitian juga menunjukkan bahwa tantangan shariah compliance bukan semata normatif, melainkan juga berkelindan dengan isu independensi, kompetensi, dan ketersediaan pedoman kerja pengawasan/audit syariah yang rinci sehingga berimplikasi pada kepercayaan publik serta reputasi industri (Elpira & Candra, 2020; Kurrohman, 2017; Mardiyah & Mardiyah, 2016).

Kebutuhan perbaikan regulasi semakin relevan karena literatur menampilkan gambaran bahwa kontribusi/penetrasi perbankan syariah pernah dinilai relatif rendah dibanding perbankan konvensional; misalnya terdapat kajian yang menyebut market share perbankan syariah pada 2016 "masih kurang dari 5%" (Mukhzarudfa, 2019), sementara kajian lain menampilkan data pangsa pasar 6,74% pada posisi 31 Desember 2021 beserta indikator agregat industri (aset, pembiayaan, dan dana pihak ketiga) (Anas et al., 2022). Literatur lain mengutip data pangsa pasar 5,94% dikaitkan dengan rilis KNEKS (Hidayati et al., 2021), serta ada pula publikasi yang menyebut 4,81% market share pada periode tertentu yang dikaitkan dengan data OJK (Abubakar & Handayani, 2018). Variasi angka dalam literatur tersebut tidak mengubah kesimpulan kualitatif bahwa penguatan tata kelola dan kepastian regulasi dipandang sebagai prasyarat untuk mempercepat pertumbuhan, memperkuat kepercayaan, dan mengurangi risiko reputasi maupun risiko kepatuhan dalam perbankan syariah (Abubakar & Handayani, 2018; Anas et al., 2022; Nurhisam, 2016).

Dalam konteks inilah "Strategi Perbaikan Regulasi Sektor Perbankan Syariah" dapat dipahami sebagai agenda pembenahan arsitektur transformasi fatwa menjadi hukum positif, penguatan fungsi DPS dan audit syariah, penataan institusi fatwa dalam relasi dengan regulator (OJK/BI), penataan Unit Usaha Syariah (UUS) termasuk kebijakan spin-off, serta konsolidasi kewenangan penyelesaian sengketa perbankan syariah.

PEMBAHASAN

1. Aturan dan Mekanisme yang Jelas mengenai Prosedur dan Jangka Waktu Adopsi Fatwa DSN-MUI menjadi Hukum Positif

1.1. Posisi Fatwa DSN-MUI: Rujukan Transaksional namun Bermasalah pada Daya Ikat dalam Sistem Hukum Positif

Literatur secara konsisten menempatkan fatwa DSN-MUI sebagai rujukan penting bagi operasional transaksi lembaga keuangan syariah di Indonesia (Awaluddin & Febrian, 2020; Nurhisam, 2016). DSN-MUI dalam implementasi UU Perbankan Syariah diposisikan menjalankan fungsi regulasi melalui fatwa dan fungsi kontrol antara lain terkait rekomendasi DPS dan mekanisme teguran (Maulana, 2021). Namun, beberapa kajian menyoroti problem struktural: fatwa DSN-MUI bukan bagian dari hierarki peraturan perundang-undangan, sehingga pada konteks tertentu dapat memunculkan ketidakpastian hukum ketika operasional industri harus tunduk simultan pada peraturan otoritas misalnya Peraturan OJK (POJK) sekaligus fatwa DSN-MUI (Habibunnajar & Rahmatullah, 2020). Masalah serupa ditunjukkan dalam diskursus fintech syariah, yakni ketika kerangka operasional tunduk pada POJK yang cenderung "berkonotasi konvensional" dan pada saat yang sama mengacu pada fatwa DSN-MUI, sementara mekanisme pengawasan syariah dan kepastian penyelesaian sengketa belum tegas diatur (Habibunnajar & Rahmatullah, 2020; Suhendar & Diniyanto, 2020). Dengan demikian, isu inti strategi ini bukan sekadar "fatwa sebagai sumber nilai", melainkan bagaimana mentransformasikan norma fatwa—yang dalam banyak kasus bersifat umum/abstrak—menjadi norma hukum positif yang operasional dan memiliki daya ikat yang jelas (Elpira & Candra, 2020; Kristianti, 2020).

Di titik ini, literatur menjelaskan bahwa transformasi fatwa ke hukum positif merupakan proses kontekstualisasi norma fikih ke dalam struktur hukum yang "terstruktur", yang dalam prosesnya dapat melibatkan reduksi, adaptasi, serta modifikasi agar memiliki daya atur dan daya ikat (Suhendar & Diniyanto, 2020). Kajian lain menyatakan bahwa ketika fatwa telah "dikodifikasi" dalam bentuk ketentuan peraturan/undang-undang, kedudukan fatwa dapat berubah menjadi norma yang mengikat dalam ruang lingkup aktivitas terkait (Mufrih & Hadiroh, 2022). Sejalan dengan itu, kajian tentang kedudukan fatwa DSN-MUI menempatkannya sebagai alasan yuridis bagi legislator untuk menetapkan pengaturan dalam peraturan perundang-undangan, sekaligus sebagai dasar teknis pengawasan yang diakui dalam regulasi perbankan syariah (Awaluddin & Febrian, 2020). Akan tetapi, literatur juga menegaskan masih ada fatwa yang "tidak dapat diserap" ke dalam bahasa peraturan perundang-undangan, yang pada gilirannya melemahkan efektivitas tata kelola dan konsistensi penerapan prinsip syariah (Elpira & Candra, 2020).

1.2. Kebutuhan Kajian Prosedur dan Jangka Waktu: Mengubah Praktik Ad-Hoc menjadi Proses Terstandar

Rangkaian problem di atas mengimplikasikan perlunya kajian yang secara spesifik memetakan: (i) titik-titik rawan translasi bahasa fatwa ke bahasa hukum positif, (ii) aktor dan kewenangan dalam rantai proses, dan (iii) service level atau jangka waktu standar agar adopsi fatwa tidak menjadi proses ad-hoc yang lama dan tidak terprediksi. Walaupun sumber-sumber yang tersedia menegaskan urgensi transformasi fatwa serta menyajikan model-model adopsi ke dalam regulasi otoritas, sumber yang diberikan tidak menetapkan secara eksplisit standar "jangka waktu" adopsi fatwa DSN-MUI ke hukum positif (Elpira & Candra, 2020; Suhendar & Diniyanto, 2020). Karena itu, target keluaran strategi ini—"prosedur dan jangka waktu yang jelas"—secara akademik perlu didahului oleh kajian normatif-yuridis dan process mapping kelembagaan yang menginventarisasi praktik yang berjalan serta hambatan serapan fatwa dalam bahasa legislasi (Awaluddin & Febrian, 2020; Elpira & Candra, 2020).

Sebagai basis konseptual, kajian fintech syariah menawarkan tiga model penyerapan fatwa DSN-MUI ke dalam regulasi otoritas (POJK), yaitu: (1) menyalin fatwa secara utuh, (2) mengambil substansi fatwa lalu menerjemahkannya ke pasal/ayat dengan bahasa formal, dan (3) memperluas ketentuan fatwa atau menerjemahkan ketentuan umum menjadi operasional (Suhendar & Diniyanto, 2020). Ketiga model ini penting dijadikan bahan kajian prosedural lintas sektor termasuk perbankan syariah karena menunjukkan spektrum pilihan teknik legislasi dari sekadar "copy-paste" hingga operational elaboration (Elpira & Candra, 2020; Suhendar & Diniyanto, 2020). Pada saat yang sama, literatur mengenai kontribusi MUI/DSN dalam UU Perbankan Syariah merekomendasikan perlunya koordinasi efektif antara DSN-MUI dan pemangku kepentingan lain agar fatwa/regulasi dapat diimplementasikan dengan baik (Maulana, 2021). Rekomendasi koordinasi ini secara langsung mendukung kebutuhan strategi untuk merumuskan mekanisme yang jelas, termasuk menentukan titik koordinasi formal antara DSN-MUI dengan regulator (OJK/BI), industri, dan pemangku kepentingan profesional seperti akuntan publik dan auditor internal (Maulana, 2021; Purnomo, 2019; Rulanda et al., 2020).

1.3. Arah Regulasi yang Disarankan oleh Literatur: Kepastian Prosedural, Kejelasan Translasi, dan Akuntabilitas Implementasi

Berdasarkan temuan literatur bahwa: (i) fatwa kerap menjadi rujukan transaksi namun daya ikatnya tidak selalu langsung mengikat industri, dan (ii) ada fatwa yang sulit diserap ke bahasa legislasi, maka regulasi prosedural yang hendak dihadirkan idealnya memuat setidaknya tiga klaster: kepastian workflow (siapa melakukan apa), kepastian teknik translasi norma (model adopsi), dan kepastian akuntabilitas implementasi (siapa memastikan penerapan) (Awaluddin & Febrian, 2020; Elpira & Candra, 2020; Suhendar & Diniyanto, 2020). Perspektif kelembagaan juga menegaskan bahwa pemisahan DSN-MUI dari struktur otoritas jasa keuangan memunculkan risiko ketidaksepahaman otoritas dalam memahami problem keuangan syariah, fatwa yang tidak terserap, serta lemahnya daya ikat fatwa secara langsung terhadap bank syariah (Elpira & Candra, 2020). Dengan demikian, perumusan mekanisme adopsi fatwa tidak dapat dilepaskan dari desain institusional relasi DSN-MUI–OJK, namun tetap dapat dimulai dari level prosedural: standardisasi proses pengajuan kebutuhan fatwa dari industri, proses pembahasan DSN-MUI, legal drafting bersama regulator, hingga effective date dan masa transisi implementasi (Maulana, 2021; Suhendar & Diniyanto, 2020).

2. Peraturan Komprehensif Tugas dan Fungsi DPS serta Sinergi Pemangku Kepentingan

2.1. Dasar Normatif DPS dan Problematika "Belum Komprehensif" dalam Shariah Governance

Literatur menunjukkan bahwa UU No. 21 Tahun 2008 mewajibkan pembentukan DPS pada setiap bank syariah dan bank umum konvensional yang memiliki UUS (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Maulana, 2021). UU tersebut secara umum menegaskan tugas DPS untuk memberikan nasihat dan saran kepada direksi serta mengawasi kegiatan bank agar sesuai prinsip syariah (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Budiono, 2017). Pengangkatan DPS dilakukan oleh Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS) atas rekomendasi MUI/DSN, yang menggambarkan relasi kelembagaan DSN-MUI sebagai sumber otoritas normatif syariah dengan lembaga keuangan yang diawasi (Amani & Muhammad, 2021; Kurrohman, 2017; Maulana, 2021). Regulasi tata kelola syariah juga dijabarkan lebih teknis dalam Peraturan Bank Indonesia (PBI) dan Surat Edaran Bank Indonesia (SEBI), termasuk aspek pengawasan syariah (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Budiono, 2017; Rini, 2019).

Namun, kajian kerangka regulasi shariah governance menilai bahwa meskipun regulasi cukup banyak, Indonesia "belum bisa dikatakan" memiliki kerangka regulasi shariah governance yang komprehensif (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015); evaluasi lain menekankan penguatan aspek regulasi dan kualitas sumber daya manusia (SDM) pengawas agar pengawasan syariah optimal (Izzatika & Lubis, 2019; Nurhasanah, 2013).

Masalah "belum komprehensif" itu tampak pada beberapa lapisan. Pertama, beberapa penelitian menemukan peran DPS dalam aktualisasi kepatuhan syariah belum optimal dan independensi DPS perlu diperkuat karena posisinya sebagai organ internal bank dapat menyulitkan efektivitas pengawasan (Kurrohman, 2017; Wahyu & Anwar, 2020). Kedua, literatur audit syariah menegaskan bahwa kerangka besar tugas dan wewenang DPS memang telah diatur melalui UU dan PBI, tetapi aturan tersebut belum memberi arahan prosedural kerja yang jelas bagi pekerjaan DPS sebagai pihak yang memikul beban audit/pemeriksaan syariah di luar laporan keuangan (Fatimah & Ainulyaqin, 2022; Mardiyah & Mardiyah, 2016). Ketiga, kajian tata kelola syariah menempatkan DPS sebagai elemen internal yang penting, tetapi efektivitasnya memerlukan dukungan fungsi internal lain seperti audit internal dan fungsi kepatuhan (Arrazi, 2021; Puspitasari & Muhammad, 2019). Dengan demikian, keluaran strategi—peraturan komprehensif tugas dan fungsi DPS—perlu menyasar aspek "struktur–proses–fungsi" sekaligus, sebagaimana kerangka analisis shariah governance yang sering digunakan dalam literatur Indonesia (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Mukhzarudfa, 2019).

2.2. Kesepakatan Antarpemangku Kepentingan: Dasar Akademik untuk Sinergi DSN–OJK–Industri–Profesi

Kebutuhan sinergi antarpemangku kepentingan didukung oleh literatur yang menilai koordinasi DSN-MUI dengan pemangku kepentingan terkait diperlukan agar fatwa/regulasi dapat diimplementasikan dengan baik (Maulana, 2021). Pada level pengawasan, kajian kedudukan pengawas bank syariah memetakan relasi kemitraan: OJK melakukan pengawasan eksternal, sementara DSN-MUI melalui DPS melakukan pengawasan internal (Rulanda et al., 2020). Literatur lain mengenai otoritas pengawasan perbankan syariah menegaskan bahwa untuk menjamin pemenuhan prinsip syariah, OJK perlu berkoordinasi dengan DSN dan DPS, serta DSN diharapkan membantu pihak terkait seperti Kementerian Keuangan dan BI dalam menyusun ketentuan untuk lembaga keuangan syariah (Kalsum, 2018). Ini berarti kesepakatan sinergi bukan sekadar pilihan manajerial, melainkan konsekuensi dari desain pengawasan yang memang terbelah antara pengawasan prudensial/keuangan (otoritas) dan pengawasan prinsip syariah (DSN/DPS) (Kalsum, 2018; Purnomo, 2019; Rulanda et al., 2020).

Di sisi lain, beberapa kajian menilai pemisahan DSN-MUI dari otoritas jasa keuangan menyisakan kelemahan: potensi ketidaksepahaman, kesulitan serapan fatwa ke regulasi, pelanggaran prinsip syariah, serta fakta bahwa fatwa DSN tidak mengikat langsung bank syariah secara hukum positif (Elpira & Candra, 2020). Problem-problem ini menguatkan rasionalitas pembentukan "kesepakatan" atau formal coordination arrangement lintas lembaga, misalnya melalui protokol koordinasi berupa pertukaran data kepatuhan, konsultasi produk, dan regulatory alignment (Elpira & Candra, 2020; Rulanda et al., 2020). Dengan demikian, strategi kesepakatan antarpemangku kepentingan dapat dirancang sebagai instrumen untuk mengurangi regulatory gap antara norma fatwa, penerapan produk, dan pengawasan prudensial, yang semuanya diakui dalam literatur sebagai tantangan shariah governance (Arrazi, 2021; Elpira & Candra, 2020; Kristianti, 2020).

2.3. Petunjuk Teknis Audit Syariah Internal dan Eksternal: Mengatasi Kekosongan Kerangka Kerja dan Standar Operasional

Literatur audit syariah di Indonesia berulang kali menegaskan adanya problem regulasi dan kerangka kerja. Kajian praktik audit syariah menyatakan bahwa saat ini audit syariah di luar aspek laporan keuangan menjadi tanggung jawab DPS, tetapi "kerangka kerja" pelaksanaan tugas DPS sebagai auditor syariah "hingga saat ini Indonesia masih belum dimiliki," dan regulasi yang ada belum memberikan arahan prosedur yang jelas (Mardiyah & Mardiyah, 2016). Studi lain menyatakan praktisi audit di Indonesia masih mencari pedoman aturan yang tepat, regulasi kerangka kerja, serta isu kompetensi dan independensi auditor syariah (Jusri & Maulidha, 2020). Penelitian yang mengurai permasalahan audit syariah dengan Analytical Network Process (ANP) menempatkan aspek regulasi dan standar audit syariah yang belum memadai sebagai masalah utama; solusi prioritas yang muncul adalah membangun Standard Operating Procedure (SOP) pengawasan sebagai bagian dari internal control (Akbar et al., 2019). Kajian "Bulak Sumur Framework" juga menegaskan bahwa problem audit syariah mencakup SDM, regulasi, dan proses audit; disebut pula belum adanya kerangka kerja audit syariah dan lemahnya regulasi standar audit syariah (Sembilan & Haryono, 2020). Dengan demikian, sub-strategi "membuat peraturan dan petunjuk teknis audit syariah internal dan eksternal" secara langsung menjawab konsensus problematik dalam literatur audit syariah Indonesia (Akbar et al., 2019; Mardiyah & Mardiyah, 2016; Sembilan & Haryono, 2020).

Lebih spesifik, literatur mengajukan pembagian peran yang lebih jelas antara DPS dan auditor syariah internal/eksternal. Kajian peran dan kompetensi auditor syariah menyebut bahwa dalam praktik, pengawasan sekaligus audit syariah masih dianggap pelengkap dan menjadi tanggung jawab DPS, padahal belum tentu DPS memahami proses auditing; kajian yang sama mengusulkan desain ideal: DPS fokus pada pengawasan penerapan fatwa dan shariah review pada produk/kegiatan, sementara audit laporan keuangan, audit kepatuhan operasional syariah, dan audit lembaga menjadi tugas auditor syariah internal dan eksternal (Jusri & Maulidha, 2020). Literatur lain menegaskan "key player" audit syariah mencakup DPS, auditor internal, dan auditor eksternal, yang mengisyaratkan perlunya workflow audit yang terstandardisasi lintas fungsi (Dewi & Sawarjuwono, 2019; Mardiyah & Mardiyah, 2016). Selain itu, studi unit kepatuhan dan audit internal bank syariah menunjukkan praktik kerja unit kepatuhan dan audit internal secara umum sejalan dengan regulasi BI/OJK dan standar AAOIFI/IFSB, tetapi belum komprehensif dibanding kerangka Bank Negara Malaysia (BNM), antara lain karena belum adanya fungsi shariah research yang membantu DPS mengambil keputusan (Arrazi, 2021). Ini memperkuat kebutuhan petunjuk teknis yang tidak hanya mengatur "audit" dalam arti sempit, tetapi juga keterhubungannya dengan fungsi kepatuhan, audit internal, dan dukungan penelitian syariah (Arrazi, 2021; Puspitasari & Muhammad, 2019).

2.4. Pembatasan Rangkap Jabatan DPS: Independensi, Fokus Pengawasan, dan Konflik Kepentingan

Isu rangkap jabatan DPS merupakan tema kuat dalam literatur shariah governance Indonesia. Kerangka regulasi shariah governance yang dianalisis oleh penelitian dokumen hukum memasukkan "batasan rangkap jabatan" sebagai bagian dari aspek proses, menunjukkan bahwa isu ini memang berada dalam horizon regulasi (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015). Kajian optimalisasi peran DPS menyatakan bahwa rangkap jabatan DPS—termasuk ketika DPS juga menjadi pengurus DSN—dapat menimbulkan konflik kepentingan saat DPS mengajukan permohonan fatwa kepada DSN; kajian itu mendorong pemisahan yang lebih tegas demi menghindari konflik kepentingan (Sumar'in, 2017). Studi independensi DPS secara eksplisit menyebut ironi bahwa keterbatasan jumlah DPS menyebabkan anggota DSN-MUI tidak jarang juga menjadi anggota DPS, bahkan di beberapa Lembaga Keuangan Syariah (LKS); kondisi ini memunculkan persoalan independensi dan efektivitas pengawasan (Amani & Muhammad, 2021). Literatur lain menekankan bahwa keterikatan DPS pada bank yang diawasi—termasuk karena kompensasi/biaya—memperlemah independensi, dan pemisahan DSN-MUI dari otoritas juga memunculkan masalah daya ikat fatwa (Elpira & Candra, 2020). Bahkan, kajian integrasi prinsip syariah dalam fungsi intermediasi menyatakan bahwa keanggotaan DPS yang dirangkap di beberapa LKS membuat fungsi pengawasan tidak terfokus dan potensial bias, sehingga kelembagaan pengawasan harus dibuat efektif dan terfokus (Kristianti, 2020).

Dalam kerangka strategi, pembatasan rangkap jabatan "satu orang hanya boleh menjadi DPS pada satu perusahaan di industri yang sama" dapat diposisikan sebagai bentuk focus and independence rule yang sejalan dengan kekhawatiran literatur tentang bias, konflik kepentingan, dan lemahnya independensi akibat rangkap jabatan (Amani & Muhammad, 2021; Kristianti, 2020; Sumar'in, 2017). Namun, sumber yang tersedia tidak memformulasikan secara eksplisit desain pembatasan berbasis "industri yang sama" maupun mengaitkannya dengan isu confidentiality antarlembaga; karena itu, rasionalitas kebijakan tersebut dalam artikel ini dibatasi pada dukungan literatur mengenai independensi, konflik kepentingan, dan fokus pengawasan (Amani & Muhammad, 2021; Elpira & Candra, 2020; Kristianti, 2020). Tambahan penting adalah bahwa beberapa kajian sektor lain juga menyoroti perlunya larangan rangkap jabatan DPS untuk memenuhi prinsip independensi tata kelola bisnis syariah; misalnya kajian tata kelola manajer investasi menilai belum adanya larangan rangkap jabatan DPS sebagai kekosongan prinsip independensi (Gofar & Dewi, 2021). Hal ini memperkuat argumen bahwa pembatasan rangkap jabatan merupakan isu lintas subsektor keuangan syariah dan relevan sebagai agenda regulasi komprehensif (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Gofar & Dewi, 2021).

3. Integrasi Peran DSN-MUI dalam Pembuatan Fatwa Keuangan Syariah ke dalam OJK agar Prosedur Lebih Cepat

3.1. Kondisi Kelembagaan Saat Ini: Pengawasan Terbagi dan DSN sebagai Organisasi Nonpemerintah

Kajian perbankan syariah Indonesia menegaskan bahwa pengawasan memiliki dua lapisan: pengawasan internal termasuk DPS dan pengawasan eksternal berupa otoritas seperti OJK, akuntan publik, serta DSN dan pemangku kepentingan (Purnomo, 2019). Studi kedudukan hukum pengawas bank syariah juga menyatakan bahwa OJK dan DSN-MUI berperan dalam pengawasan perbankan syariah; OJK melakukan pengawasan eksternal, sedangkan DSN-MUI melalui DPS melakukan pengawasan internal (Rulanda et al., 2020). Dalam dimensi kelembagaan, kajian empiris mengenai shariah governance menegaskan status DSN sebagai organisasi nonpemerintah (Mukhzarudfa, 2019). Konsekuensinya, relasi antara lembaga otoritas negara (OJK) dengan DSN-MUI memerlukan mekanisme koordinasi formal, karena pengawasan prinsip syariah dan proses fatwa berada pada institusi yang secara struktural berada di luar regulator (Elpira & Candra, 2020; Mukhzarudfa, 2019; Rulanda et al., 2020).

Literatur mengidentifikasi beberapa kelemahan dari posisi DSN-MUI yang terlepas dari OJK: ketidaksepahaman antarlembaga dalam memahami persoalan keuangan syariah, adanya fatwa yang tidak dapat diserap ke bahasa peraturan perundang-undangan, terjadinya pelanggaran prinsip syariah, keterikatan DPS pada bank yang diawasi, dan tidak mengikatnya fatwa DSN secara langsung terhadap bank syariah (Elpira & Candra, 2020). Dengan latar tersebut, literatur menyimpulkan bahwa kehadiran OJK sebagai otoritas jasa keuangan perlu dilengkapi struktur pengawasan syariah yang kompeten dan bahwa pengawasan operasional serta pengawasan kepatuhan prinsip syariah seharusnya menjadi satu kesatuan dalam otoritas jasa keuangan yang "Islami" (Elpira & Candra, 2020). Argumen ini beririsan langsung dengan strategi integrasi fungsi DSN-MUI ke dalam OJK/BI untuk percepatan prosedur fatwa dan penguatan daya atur (Cahyaningtyas, 2021; Elpira & Candra, 2020).

3.2. Rujukan Perbandingan Internasional dan Nuansa "Kesesuaian Model"

Beberapa literatur menyediakan pijakan perbandingan. Kajian yang membandingkan Indonesia dan Malaysia menyatakan bahwa di Malaysia dewan pengawas syariah menyatu dengan pemerintah melalui BNM, memiliki kewenangan dalam regulasi perbankan syariah, dan dapat mengeluarkan fatwa terkait perbankan syariah (Naqiah, 2022). Sementara itu, kajian tentang peran DPS dalam kepatuhan syariah menyebut konsep yang diterapkan Malaysia dimungkinkan untuk diterapkan di Indonesia guna memperkokoh otoritas kepatuhan syariah (Kurrohman, 2017). Namun, literatur evaluasi infrastruktur shariah governance Indonesia menilai adopsi Shariah Governance Framework BNM kurang sesuai jika diterapkan di Indonesia, salah satunya karena kurangnya SDM dengan kompetensi ganda hukum syariah dan keuangan, sehingga belum memungkinkan pemisahan unit-unit seperti shariah audit, shariah review, shariah research, dan shariah risk management sebagaimana dalam SGF BNM (Puspitasari & Muhammad, 2019). Penelitian lain mengenai unit kepatuhan dan audit internal juga menguatkan sisi ini: praktik unit kepatuhan dan audit internal bank syariah di Indonesia secara umum sejalan dengan BI/OJK, AAOIFI, dan IFSB, tetapi belum komprehensif dibanding BNM—antara lain karena belum adanya fungsi shariah research (Arrazi, 2021). Nuansa ini penting: strategi integrasi DSN ke dalam OJK tidak dapat semata menyalin model BNM, melainkan perlu adaptasi berbasis kapasitas SDM dan kesiapan kelembagaan Indonesia (Arrazi, 2021; Elpira & Candra, 2020; Puspitasari & Muhammad, 2019).

Dengan demikian, sub-strategi yang menghendaki kajian mengacu regulasi internasional dan studi banding ke negara yang memiliki institusi fatwa dapat didukung secara akademik oleh dua hal: (i) literatur memang menunjukkan variasi desain kelembagaan misalnya Malaysia/BNM yang memiliki implikasi kewenangan lebih kuat, dan (ii) literatur juga mengingatkan keterbatasan Indonesia dalam SDM dan desain unit pendukung sehingga adopsi model asing perlu selektif (Naqiah, 2022; Puspitasari & Muhammad, 2019). Selain itu, kebutuhan mengacu pada standar internasional juga tercermin dari literatur audit syariah Indonesia yang menyinggung standar AAOIFI serta kebutuhan kerangka kerja audit syariah yang lebih jelas (Arrazi, 2021; Mardiyah & Mardiyah, 2016). Oleh karena itu, kajian komparatif idealnya tidak hanya melihat "siapa mengeluarkan fatwa", tetapi juga bagaimana fatwa dioperasionalisasikan, bagaimana mekanisme pengawasan kepatuhan syariah diintegrasikan dalam regulator, dan bagaimana dukungan SDM serta sertifikasi pengawas/auditor disediakan (Arrazi, 2021; Elpira & Candra, 2020; Mardiyah & Mardiyah, 2016).

3.3. Arah Perumusan Regulasi Institusi Fatwa yang Ideal: Integrasi Fungsional, Bukan Sekadar Integrasi Struktural

Literatur yang menyerukan penguatan struktur pengawasan syariah di OJK menekankan problem ketidakefisienan pengawasan ketika sistem pengawasan sektoral/terpisah menimbulkan ketidaksepahaman dan lemahnya daya ikat (Elpira & Candra, 2020). Di sisi lain, kajian inovasi produk perbankan syariah mengusulkan pembentukan direktorat pengawasan syariah di OJK dan koordinasi dengan DSN serta perguruan tinggi agar pengembangan produk berjalan optimal (Cahyaningtyas, 2021). Dua rujukan ini memperlihatkan bahwa integrasi yang dituju dapat berupa integrasi fungsional—misalnya unit/direktorat syariah di OJK yang bekerja terkoordinasi dengan DSN—sebagai jalan tengah antara "menghapus DSN" dan "membiarkan DSN sepenuhnya terpisah" (Cahyaningtyas, 2021; Elpira & Candra, 2020). Karena sumber-sumber yang tersedia tidak memberikan desain final institusi fatwa ideal Indonesia, kesimpulan yang dapat ditarik secara ketat dari bukti adalah: literatur mendukung penguatan struktur pengawasan syariah yang kompeten dalam regulator dan memperkuat koordinasi/penyatuan fungsi pengawasan operasional dengan pengawasan kepatuhan prinsip syariah (Cahyaningtyas, 2021; Elpira & Candra, 2020).

4. Pengaturan Komprehensif Susunan Organisasi, Permodalan, Kepemilikan UUS, dan Kewajiban Spin-Off UUS

4.1. Fondasi Pengaturan UUS dalam Kerangka UU Perbankan Syariah dan Tata Kelola

Beberapa literatur menyatakan bahwa keberadaan bank syariah di Indonesia diatur melalui undang-undang tersendiri, yakni UU No. 21 Tahun 2008 tentang Perbankan Syariah (Mukhzarudfa, 2019), dan undang-undang ini menjadi payung kegiatan operasional bank syariah (Maulana, 2021). Dalam konteks shariah governance, UU tersebut mewajibkan DPS dibentuk tidak hanya pada bank syariah tetapi juga pada bank umum konvensional yang memiliki UUS, sehingga UUS secara eksplisit menjadi bagian dari subjek pengaturan pengawasan syariah (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Maulana, 2021). Peraturan Bank Indonesia tentang pelaksanaan Good Corporate Governance (GCG) bagi Bank Umum Syariah (BUS) dan UUS juga disebut sebagai instrumen yang mengatur pelaksanaan tugas dan tanggung jawab organ tata kelola termasuk DPS dalam BUS dan UUS (Rini, 2019). Artinya, dari sisi dasar normatif, literatur yang tersedia menegaskan eksistensi UUS dalam kerangka regulasi perbankan syariah, khususnya dalam aspek tata kelola dan kewajiban pengawasan syariah (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Rini, 2019).

Namun, strategi yang dimaksud lebih spesifik, yakni "pengaturan komprehensif mengenai susunan organisasi, permodalan, dan kepemilikan suatu UUS serta kewajiban spin-off UUS." Untuk bagian ini, sumber-sumber yang disediakan tidak memuat uraian rinci tentang ketentuan organisasi, permodalan, kepemilikan UUS, maupun norma kewajiban spin-off UUS beserta detail operasionalnya seperti parameter, tahapan, atau konsekuensi hukum spesifik (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Maulana, 2021; Rini, 2019). Karena itu, artikel ini tidak dapat menyatakan isi ketentuan spesifik terkait spin-off UUS atau desain permodalan UUS berdasarkan bukti yang tersedia, dan justru menguatkan kebutuhan sub-strategi peninjauan UU No. 21 Tahun 2008 sebagai agenda riset yuridis yang terarah (Maulana, 2021; Mukhzarudfa, 2019).

4.2. Rasionalitas Agenda Regulasi Komprehensif: Menutup Celah "Belum Komprehensif" pada Kerangka Tata Kelola Syariah

Walaupun rincian spin-off UUS tidak tersedia, literatur memberikan dasar rasional bahwa kerangka regulasi shariah governance Indonesia masih dinilai belum komprehensif (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015), dan praktik unit kepatuhan/audit internal juga belum komprehensif jika dibandingkan kerangka tertentu di negara lain (Arrazi, 2021). Literatur manajemen risiko dan GCG juga menyebut komprehensivitas regulasi perbankan syariah nasional pernah berkembang lambat dan komitmen regulasi dinilai lemah, serta terdapat ambiguitas peran otoritas dalam menilai kesesuaian syariah yang diserahkan kepada DPS (Mulyani, 2019). Dalam konteks tersebut, penyusunan regulasi yang lebih komprehensif mengenai tata kelola UUS (struktur organisasi, permodalan, kepemilikan) dan rencana transformasi kelembagaan UUS termasuk kemungkinan spin-off dapat dipahami sebagai bagian dari agenda memperjelas kerangka shariah governance dan memperkuat kepastian tata kelola kelembagaan (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Arrazi, 2021; Mulyani, 2019).

Sebagai pembanding lintas subsektor, kajian tata kelola manajer investasi syariah menilai mekanisme spin-off untuk unit pengelolaan investasi syariah belum diatur memadai dan independensi tata kelola—termasuk larangan rangkap jabatan DPS dan mekanisme spin-off—belum tercermin (Gofar & Dewi, 2021). Walaupun konteksnya bukan UUS perbankan, rujukan ini menunjukkan pola umum bahwa isu "unit syariah dalam entitas konvensional" sering memunculkan kebutuhan pengaturan spin-off dan independensi tata kelola yang lebih tegas (Gofar & Dewi, 2021), yang secara konseptual dapat mengilhami perlunya kajian dan regulasi komprehensif UUS perbankan—tanpa menyimpulkan isi hukum perbankan yang tidak tersedia dalam sumber (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Gofar & Dewi, 2021).

5. Aturan Relaksasi terhadap Batas Waktu Pelaksanaan Spin-Off UUS

Strategi ini mengandaikan adanya "batas waktu" pelaksanaan spin-off UUS dan kebutuhan relaksasi terhadap batas waktu tersebut. Akan tetapi, sumber-sumber rujukan yang tersedia tidak menyebutkan secara eksplisit adanya batas waktu tertentu untuk spin-off UUS maupun ketentuan rinci tentang tenggat dan mekanisme relaksasinya dalam UU No. 21 Tahun 2008 atau regulasi turunannya (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Maulana, 2021; Rini, 2019). Karena itu, artikel ini tidak dapat menyatakan batas waktu yang berlaku, tidak dapat menilai apakah tenggat tersebut realistis, dan tidak dapat merumuskan model relaksasi berbasis bukti normatif spesifik yang diberikan dalam sumber.

Meskipun demikian, literatur tetap memberi justifikasi metodologis bahwa peninjauan UU Perbankan Syariah merupakan agenda yang relevan karena regulasi shariah governance dinilai belum komprehensif dan terdapat berbagai "pekerjaan rumah" pada tahap yuridis/kelembagaan/mekanik dalam eksistensi UU No. 21 Tahun 2008 (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Pradina & Nurnasrina, 2023). Selain itu, literatur tentang tantangan regulasi keuangan bagi perbankan Islam juga menyimpulkan bahwa regulasi perlu terus disesuaikan/ditata ulang agar perbankan syariah berkembang sehat dan resilient (Gultom et al., 2022). Dengan demikian, strategi relaksasi tenggat spin-off—jika memang ada dalam hukum positif yang berlaku—secara akademik seharusnya didahului oleh kajian yuridis berbasis teks UU dan regulasi terkait untuk memastikan landasan normatif, diikuti kajian kelembagaan dan risiko agar relaksasi tidak melemahkan pengawasan syariah dan tata kelola (Arrazi, 2021; Gultom et al., 2022; Pradina & Nurnasrina, 2023).

6. Mendorong Mahkamah Agung Mengeluarkan Kebijakan: Pengadilan Agama Berwenang Menyelesaikan Sengketa Perbankan Syariah

Literatur hukum menegaskan adanya momen penting dalam lanskap penyelesaian sengketa ekonomi syariah: Pasal 55 ayat (2) UU No. 21 Tahun 2008 tentang Perbankan Syariah telah dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 93/PUU-X/2012, yang dinilai "mengakhiri dualisme (choice of forum) penyelesaian sengketa ekonomi syariah antara peradilan agama dan peradilan umum" (Budiono, 2017). Dengan basis ini, strategi untuk mendorong Mahkamah Agung mengeluarkan kebijakan berupa Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) atau Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) yang menegaskan kewenangan peradilan agama dapat dipandang sebagai upaya administrative reinforcement untuk memastikan implementasi putusan MK berjalan konsisten pada praktik peradilan, khususnya pada sengketa perbankan syariah (Budiono, 2017).

Namun, perlu ditegaskan bahwa sumber yang tersedia tidak menyebut adanya kebijakan Mahkamah Agung yang sudah atau belum diterbitkan, tidak menguraikan format kebijakan yang ideal, dan tidak memberikan data implementasi faktual penyelesaian sengketa perbankan syariah pasca putusan MK tersebut (Budiono, 2017). Selain itu, literatur tentang tantangan regulasi menyinggung "weakness of sharia law courts dealing with violations of sharia law" sebagai salah satu tantangan regulasi, yang dapat dibaca sebagai peringatan bahwa konsolidasi kewenangan perlu diikuti penguatan kapasitas institusional agar penyelesaian sengketa efektif (Gultom et al., 2022). Karena itu, strategi kebijakan Mahkamah Agung paling kuat diletakkan pada dua poros yang didukung sumber: (i) legitimasi konstitusional melalui putusan MK yang mengakhiri dualisme forum (Budiono, 2017), dan (ii) kebutuhan penguatan kapasitas dan tata kelola agar penegakan kepatuhan syariah dan penyelesaian pelanggaran berjalan efektif (Gultom et al., 2022; Nurhisam, 2016).

KESIMPULAN

Sintesis literatur menunjukkan bahwa penguatan regulasi perbankan syariah—dalam arti memperjelas transformasi fatwa DSN-MUI ke hukum positif, merinci tugas-fungsi DPS beserta dukungan audit syariah internal/eksternal, membatasi rangkap jabatan demi independensi, serta menata relasi DSN-MUI dengan regulator—memiliki dasar akademik yang kuat karena literatur berulang kali menyoroti masalah ketidakpastian daya ikat fatwa, kesenjangan kerangka kerja audit syariah, isu independensi/kompetensi DPS, dan kebutuhan koordinasi lintas lembaga (Amani & Muhammad, 2021; Elpira & Candra, 2020; Habibunnajar & Rahmatullah, 2020; Mardiyah & Mardiyah, 2016).

Gagasan integrasi fungsi fatwa/pengawasan syariah ke dalam OJK mendapatkan dukungan argumentatif dari kajian yang menilai pemisahan DSN-MUI dari otoritas memiliki kelemahan dan OJK perlu dilengkapi struktur pengawasan syariah kompeten, namun model integrasi perlu adaptasi karena literatur juga menilai adopsi kerangka negara lain misalnya BNM tidak sepenuhnya cocok akibat keterbatasan SDM dan kebutuhan fungsi pendukung seperti shariah research (Arrazi, 2021; Elpira & Candra, 2020; Puspitasari & Muhammad, 2019).

Adapun isu UUS dan spin-off dalam strategi ini secara konseptual sejalan dengan agenda "komprehensivitas regulasi", tetapi sumber yang tersedia tidak menyediakan rincian normatif tentang kewajiban, tenggat, ataupun mekanisme spin-off UUS; sehingga rekomendasi yang paling berbasis bukti adalah melakukan peninjauan UU No. 21 Tahun 2008 dan merumuskan regulasi komprehensif berdasarkan kajian yuridis dan tata kelola, alih-alih menetapkan desain relaksasi tenggat yang tidak dapat diverifikasi dari sumber (Analisis Kerangka Regulasi Model Shariah Governance Lembaga Keuangan Syariah di Indonesia, 2015; Gultom et al., 2022; Pradina & Nurnasrina, 2023). Terakhir, penyelesaian sengketa perbankan syariah memperoleh pijakan kuat dari putusan MK yang membatalkan Pasal 55 ayat (2) dan mengakhiri dualisme forum, sehingga dorongan agar Mahkamah Agung menegaskan kewenangan peradilan agama dapat dipahami sebagai langkah konsolidasi implementasi, sambil tetap memperhatikan tantangan kapasitas kelembagaan peradilan (Budiono, 2017; Gultom et al., 2022).